Реклама
Реклама
Реклама

Поняття і зміст права публічної власності на землю

О. В. Шіхалева , Викладач кафедри земельного та екологічного права УрГЮА

До суб'єктів публічних форм власності на землю відносяться Російська Федерація, суб'єкти Російської Федерації (державна власність) і муніципальні освіти (муніципальна власність) До суб'єктів публічних форм власності на землю відносяться Російська Федерація, суб'єкти Російської Федерації (державна власність) і муніципальні освіти (муніципальна власність).

Існує думка, що держава, суб'єкти Російської Федерації, муніципальні освіти і органи влади за своєю юридичною природою є юридичними особами публічного права, які можуть бути наділені цивільною правосуб'єктністю, і разом складають підвид юридичних осіб - «юридичні особи публічного права» (публічно-правові освіти ). Держава, федеральні і муніципальні освіти в сукупності представляють окрему організаційно-правову форму: публічно-правових утворень, «публічно-територіальне утворення», а окремо - типи даної організаційно-правової форми 1 . На наш погляд, це є спробою звести все колективні освіти, наділені владними повноваженнями, до цивільно-правової категорії - «юридична особа», однак дані освіти, за винятком деяких органів влади (створених в організаційно-правовій формі «установа» і діючих на підставі нормативного акту, що визначає їх статус), не володіють ознаками юридичної особи з цивільного права.

Е. А. Суханов, вказуючи особливості участі публічно-правових утворень в майнових відносини, зазначає, що суб'єктами публічної власності є саме різні публічно-правові освіти, а не їх органи управління 2 . Отже, публічні освіти беруть участь у відносинах, регульованих цивільним правом, безпосередньо через систему своїх органів влади і опосередковано, створювані на базі публічної власності унітарні підприємства або установи. Таким чином, комплекс майна, включаючи земельні ділянки, розосереджується між владними органами, унітарними підприємствами та установами, але єдиним власником продовжує залишатися публічна освіта (Російська Федерація, суб'єкт Російської Федерації або муніципальне утворення). Однак в природоресурсних актах зустрічаються такі формулювання, зокрема в ст. 39 Водного кодексу України встановлено, що відокремлені водні об'єкти, що належать на праві власності органам місцевого самоврядування, є муніципальною власністю. Органи влади, як правило, створюються в організаційно-правовій формі - установа, майно за якими закріплюється на обмеженому речовому праві оперативного управління і ніяким правом власності вони володіти не можуть.

До цивільно-правовим статусом публічних утворень, за участю їх в майнових відносинах, застосовуються норми, що регулюють участь в цих відносинах юридичних осіб, якщо інше не випливає із закону або особливостей даних суб'єктів 3 .

І ще одна особливість цих суб'єктів - гармонійне поєднання і взаємодія адміністративно-правових і цивільно-правових відносин в реалізації правомочностей власника публічними утвореннями, отже можна зробити висновок, що інститут права публічної власності буде міжгалузевим 4 .

На думку С. А. Сосни 5 , В російській юридичній науці відсутня сучасна, що відповідає потребам радикальної економічної реформи теоретико-правова основа державної власності. На догоду політичній кон'юнктурі під сумнів ставиться сама необхідність існування державної власності. Тим часом в сучасній ринковій економіці і громадянське суспільство державна власність відіграє дуже помітну і, головне, незамінну роль. У всіх країнах з розвиненою ринковою економікою державна власність в залежності від об'єктивних властивостей і призначення її об'єктів досить чітко ділитися на два види: приватну власність держави і публічну власність. До останнього виду, який в законодавстві нерідко іменується національним (народним, громадським) надбанням, повсюдно відноситься рухоме і нерухоме майно, яке відповідає критерію суспільного інтересу, суспільної необхідності та корисності. За своєю правовою природою суспільне надбання принципово відрізняється від приватної власності держави. Воно є невідчужуваним і невід'ємно, належить спільно всім членам суспільства і нікому окремо. Це свого роду неподільний фонд товариства (нації). Але їсти багатство може кожен член суспільства на основі рівності і загальнодоступності, на оплатній або безоплатній основі. Таким чином, суспільне надбання хоча і вилучено з цивільного обороту, але різні призначені для користувача права на нього можуть купуватися та поступатися в цивільно-правовому порядку. Організація користування громадським надбанням може бути здійснена тільки державою як верховним представником корпоративних інтересів членів суспільства, як органом публічної влади. Функція організації процесу користування має державно-політичний характер і властива державі органічно. Але це не функція власника, оскільки суспільне надбання не належить державі. Отже, можна зробити висновок, що до приватної власності держави можна віднести майно, закріплене за державними підприємствами і установами на праві господарського відання та право оперативного управління, а також бюджетні кошти та інше державне майно, не закріплене за державними підприємствами і установами, що становить державну скарбницю Російської Федерації, скарбницю республік у складі Російської Федерації, скарбницю краю, області, міста федерального значення, автономної області, автон омного округу. Природні ж об'єкти, що знаходяться в публічній власності будуть являти собою власність особливого роду - суспільне надбання. На думку В. К. Андрєєва 6 , Надбання - це не явище, близьке до власності, а необхідний ознака, властивий державної власності, так само як і народ, який виступає в якості дійсного суб'єкта правомочностей власника. В основі державної цілісності і здатності до саморозвитку Російської держави лежить власність народу на свої землі, на свою територію. Цінність держави для народу проявляється тоді, коли він цією державою надійно захищений і, перш за все, захищена його, народу, земля. А адже саме земля є природним середовищем і місцем історичного проживання народу, умовою його життя і основним засобом виробництва. Саме з цих підстав вона і є національним надбанням 7 . На наш погляд, категорія власність особливого роду, що володіє спеціальним правовим режимом, повинна охоплювати всі природоресурсні об'єкти, а особливо земельні ділянки. У. Маттеї зазначає, що велика різноманітність правових режимів і значний перелік різних видів нерухомого майна, які можуть потрапити під поняття суспільної власності, ускладнюють в принципі аналіз причин рішень про виведення певних видів нерухомості зі сфери дії ринку. «Ці рішення, як правило, носять політичний характер, і багато правових систем (наприклад, в англо-американській традиції) навіть не намагаються систематизувати цей складний кризовий явище. У ряді цивільно-правових систем самого факту належності об'єкта майнових відносин державі або будь-якому органу громадського управління досить для виведення цього об'єкта зі сфери дії звичайного частноправового режиму » 8 . Розвиваючи цю думку, В. А. Лапач приходить до висновку, що в правовому регулюванні відносин з приводу природних об'єктів загальні цивільно-правові встановлення (в тому числі і відносини власності) витісняються, заміщуються нормами права публічного .., дані об'єкти лише остільки допускають застосування до себе цивилистических конструкцій права власності (нехай навіть «особливого роду»), оскільки вони володіють об'єктними і, більш конкретно, речовими правовими ознаками матеріальної ресурсної системи, що забезпечує найбільш фундаментальні отребності суспільного буття 9 .

Зупинимося на формах здійснення правомочностей власника щодо володіння, користування і розпорядження земельною ділянкою. Дані правомочності тісно взаємопов'язані (їх не завжди можна розмежувати) і лише разом вони є узагальненим вираженням тих численних прав, які може здійснювати власник. При цьому поняття володіння, користування і розпорядження охоплюють дуже широке коло дозволених дій, які може побажати зробити з приводу речі її власник 10 .

Правомочність володіння розуміється як можливість фактичного володіння річчю, але щодо нерухомого майна не завжди є в наявності фактична зв'язок між власником і річчю. Ще К. Маркс зазначав, що «результатом капіталістичного способу виробництва стало відділення землі як умова виробництва, від земельної власності і від земельного власника, для якого земля означає не що інше як певний грошовий податок, що стягується їм, завдяки його монополії. Землевласник може все життя прожити в Константинополі, між тим його земельна власність перебувати в Шотландії » 11 . В інституті володіння відбувається зіткнення елементів права і факту, причому перемога виявляється на стороні останнього. У техніко-юридичному сенсі володіння - спеціальний і самостійний інститут речового права, що займає становище, з одного боку, паралельне власності, а з іншого - службове по відношенню до захисту цих прав, що знаходять в ньому необхідне доповнення та полегшення свого захисту 12 . Як зазначає Л. В. Щенникова, правомочність володіння в праві публічної власності реалізується органами влади, унітарними підприємствами та установами невласника. Між ними і розподіляється майновий комплекс на праві господарського відання або оперативного управління 13 . Відносно публічної власності на землю справа йде таким чином - земельні ділянки закріплюються на праві постійного (безстрокового) користування за державними і муніципальними установами, федеральними казенними підприємствами, органами державної влади та органами місцевого самоврядування (ст. 20 Земельного кодексу РФ), або передаються на титулах оренди і безоплатного термінового користування орендарям та землекористувачам, або є місцями загальнодоступного користування (публічний сервітут).

Правомочність користування, на думку Ю. К. Толстого, являє собою вилучення з речі корисних властивостей шляхом її продуктивного і особистого споживання 14 , Для приватної земельної власності характерно те, що правомочність користування може бути реалізовано шляхом безпосереднього фізичного впливу на земельну ділянку, або отримання доходу від нього. Публічні власники не здійснюють безпосередню господарську експлуатацію земельних ділянок, отже, правомочність на користування землею для них існує лише в одній формі - отримання рентного доходу (земельний податок, орендна плата), таким чином вони можуть лише юридична, а не фактична можливість вилучення з майна корисних властивостей, так як більша частина об'єктів права власності знаходиться у володінні і користуванні фізичних та юридичних осіб невласника. Ще одна особливість користування - наділені земельними ділянками юридичні особи, створені громадськими утвореннями, користуються землею не для задоволення свого майнового інтересу, а для забезпечення потреб суспільства і реалізації функцій публічних власників. Правомочність користування, яким володіє будь-який землевласник, слід відрізняти від права використання земельної ділянки, що виникає з волі власника у інших осіб, тобто існує необхідність в розмежуванні термінів «правомочність користування власника» і «право використання» земельної ділянки, причому як було показано раніше у приватних власників ці дві юридичні факту можуть збігатися, а ось публічні власники не є суб'єктами інституту права використання землі. Земельний кодекс РФ також розмежовує ці два терміни, зокрема, в ст. 1 один з принципів земельного законодавства свідчить, що при регулюванні земельних відносин застосовується принцип розмежування дії норм цивільного законодавства та норм земельного законодавства в частині регулювання відносин щодо використання земель, далі в ст. 41-41 ЗК РФ встановлені права власників, землекористувачів, землевласників та орендарів на використання земельних ділянок, а в ст. 43 - їхніх обов'язків. При аналізі даних норм неважко виявити їх спрямованість саме на фізичну експлуатацію природного об'єкта - землі.

Третє правомочність, що входить в зміст права власності - розпорядження, яке представляє собою можливість визначення юридичної долі майна. Способи розпорядження земельною ділянкою можуть бути підставою для припинення права власності у однієї особи і придбанням його в іншого (угоди, пов'язані з відчуженням земельної ділянки), а можуть здійснюватися без такого переходу (наприклад, оренда, безоплатне термінове користування). Для приватного власника здійснення даного правомочності характеризується тим, що йому досить зробити вольове дію - підписати угоду, а ось для публічного власника найважливішим засобом здійснення даного правомочності буде індивідуальний адміністративний акт 15 , Який буде мати самостійне значення, якщо згодом не потрібно здійснювати на його основі цивільно-правову угоду (наприклад, рішення про надання земельної ділянки в постійне (безстрокове) користування, або даний юридичний факт (адміністративний акт) матиме значення, якщо на його основі буде укладена цивільно-правова угода (наприклад, рішення про надання землі в оренду та укладення договору оренди), тобто необхідна наявність юридичного складу - адміністративний акт і цивільно-правовими угодами угода.

У літературі зустрічається думка, що три правомочності, розглянуті вище, не розкривають до кінця зміст права державної власності і їх необхідно доповнити правомочием управління 16 . Ряд учених вважає, що право державної і муніципальної власності має той же зміст, що і право приватної власності, а управління не слід розглядати як особливу правомочність публічного власника, інакше кажучи, управління є лише однією з форм здійснення права власності 17 . Це точка зору вчених-цивілістів, однак, серед представників земельного права зустрічається аналогічний підхід до даної проблеми, зокрема, А. А. Забелишенскій зазначає, що облік земель, планування їх використання, землевпорядкування, земельний контроль є функціями державного управління земельним фондом, елементами компетенції відповідних державних органів, які здійснюють управління і, отже, немає необхідності в конструюванні спеціального четвертого правомочності в змісті права публічної соб твенності на землю - права керування 18 . Підводячи підсумок, скажімо, що управління являє собою вид виконавчо розпорядчої діяльності, особливу форму реалізації правомочностей володіння, користування і розпорядження власником, наділеним владними повноваженнями. Відзначимо, що і в указі Президента Російської Федерації від 9 березня 2004 г. «Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади» 19 (Далі - Указ від 9 березня 2004 року) під терміном «управління» розуміється діяльність державних органів влади щодо здійснення повноважень власника щодо федерального майна (щодо землі - це Федеральне агентство з управління федеральним майном, до якого на підставі вище згаданого Указу перейшли функції скасованого Міністерства майнових відносин РФ). Однак, на наш погляд даний підхід кілька вузький, так як управління - це в цілому вид виконавчо-розпорядчої діяльності держави, який притаманний не тільки такого виду федерального органу виконавчої влади як агентство, а й іншим, перерахованим в Указі про систему і структуру ФОІВ - міністерствам, які здійснюють нормотворчість, і службам, наділеним повноваженнями щодо контролю та нагляду, що представляють собою також функції управління. Отже, управління публічною власністю не охоплюється правомочием розпорядження, але в деяких випадках вони можуть перетинатися.

1 Костін А. В. Особливості Російської Федерації, федеральних і муніципальних утворень як суб'єктів цивільного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.-М. 2002. С. 7.

2 Суханов Е. А. Загальні положення про право власності та інші речові права / / Господарство і право. 1995. № 6. С. 41.

3 Цивільне право. Т. 1. Під редакцією Суханова Е. А. М .: БЕК. 1998. С. 282.

4 Зокрема цією проблемою займалися Гаджієв Г. А. Основні економічні права. Автореф. докт. дис. М., 1996. С. 4-5; Тихомиров Ю. А. Публічне право. М., 1995. С. 340.

5 Сосна С. А. Про нову концепцію державної власності і суспільного надбання / / Держава і право. 1996. № 2. С. 55-64.

6 Андрєєв В. К. Право державної власності в Росії: Учеб. Допомога. - М .: Справа, 2004 С. 43.

7 Коловангін П. М. Власність на землю в Росії. Історія і современность.-СРБ .: Знание, ІВЕСЕП, 2003. С. 8-9.

8 Маттеї У., Суханов Є. А .. Основні положення права власності. М. 1999 С. 142-143.

9 Лапач В. А. Система об'єктів цивільних прав: Теорія і судова практіка.-СПб: Видавництво «Юридичний центр Пресс». 2002. С. 311.

10 Корнєєв С. М. Право державної соціалістичної власності в СРСР. Вид. МГУ. 1964. С. 121.

11 Маркс К., Енгельс Ф. Твори. Вид. 2-е. Т.25. Ч. 2 Капітал. М. 1962. С. 166-167.

12 Гамбаров Ю. С. Речове право. Особлива частина. М., 1997. С. 389.

13 Щенникова Л. В. Речові права в цивільному праві Росії. М .: БЕК, 1996. С. 18.

14 Цивільне право. Підручник. Частина 1. Видання третє, перероблене і доповнене / За ред. Сергєєва А. В., Толстого Ю. К. М. 1999. С. 337.

15 Вінницький А. В. Адміністративно-правові основи управління державною власністю. Автореф. канд. юр. наук. Єкатеринбург. 2005. С.29.

16 Аксененок Г. А. Право державної власності на землю в СРСР. Госюриздат. 1950. С. 196; Турубінер А. М. Право державної власності на землю в Радянському Союзі. Изд-во МГУ. 1958. С. 140; Карассо А. В. Право державної соціалістичної власності. М. 1954. С. 35.

17 Хохлов С. А. Право власності та інші речові права. Цивільний кодекс Росії. Проблеми. Теорія. Практика: Збірник пам'яті Хохлова С. А. / Відп. ред. Маковський А. Л. - М .: Міжнародний центр фінансово-економічного розвитку. 1998. С. 389; Суханов Е. А. Проблеми правового регулювання відносин публічної власності і новий Цивільний кодекс. Там же. С. 217; Тархов В. А., Рибаков В. А. Власність і право власності: Монографія. Уфа. 2001. С. 57.

18 Забелишенскій А. А. Управління земельним фондом в СРСР. Навчальний посібник. Свердловськ. 1974. С. 14-15.

19 Відомості Верховної РФ. 2004. № 11. У розділі ст. 945.